Anayasa Mahkemesi Kararı Işığında Acele Kamulaştırma Usulünün Yargısal Denetimi ve Mülkiyet Hakkı İhlali
I. Giriş
Kamulaştırma, kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz malların ve irtifak haklarının, belirli bir bedel karşılığında idare adına tescilini ifade etmektedir. Kamulaştırma işlemlerine ilişkin hususlar 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu (“Kanun”) ile düzenlenmektedir. Bu Kanun kapsamında kamulaştırma yapılabilmesi için öncelikle idarenin ödenek temin etmesi ve kamu yararı kararı alması gerekmektedir. Kamu yararı kararının akabinde kamulaştırılacak taşınmaz belirlenmekte ve söz konusu taşınmaz için kamulaştırma kararı alınmaktadır. Sonrasında ise idare içerisinde oluşturulan bir kıymet takdir komisyonu tarafından belirlenen bedel idare tarafından malike teklif edilmektedir. Malik eğer taşınmazını satmayı kabul etmez ise bedel tespiti ve tescil için idarenin yetkili asliye hukuk mahkemesinde dava açması gerekmektedir. Mahkeme tarafından bedel tespiti yapılması sonrasında bedel malike ödenmekte ve idare hakkında tescil kararı verilmektedir. Böyle bir karar verilmesi sonrasında malik ancak bedele ilişkin hüküm fırkasını temyiz edebilmektedir. Tescil kararı ise kesindir.
Bunun yanında kamulaştırma işlemi ile ilgili açılabilecek bir diğer dava da Kanun’un 14’üncü maddesine göre malikin kamulaştırma kararının iptali istemiyle idare mahkemesinde açabileceği davadır. Böyle bir dava açılması halinde bu dava, bedel tespiti ve tescil davasını etkilememekte olup asliye hukuk mahkemesi tarafından bekletici mesele yapılması gibi bir zorunluluk söz konusu değildir. Fakat Kanun’un 10’uncu maddesi uyarınca idari yargıda açılan davada yürütmenin durdurulması kararı verilmişse bu durumda asliye hukuk mahkemesince idari yargıdaki davanın bekletici mesele olarak kabul edilmesi zorunludur1.
İdarenin taşınmaza hemen ihtiyaç duyabileceği ve kamulaştırma sürecinin neticelenmesini beklemenin kamu hizmetlerinin yürütülmesinde ciddi aksamalara yol açabileceği durumlarda ise Kanun’un 27’nci maddesinde düzenlenen acele kamulaştırma usulünün istisnai olarak uygulanması mümkündür. Acele kamulaştırma usulü ile idare kamulaştırma işlemlerinin neticelenmesini beklemeden kamulaştırılan taşınmaza el koyma imkanına sahip olmaktadır. Acele kamulaştırmanın söz konusu olduğu durumlarda, kıymet takdiri dışındaki işlemler sonradan tamamlanmak üzere ilgili idarenin talebi ile mahkemece yedi gün içinde o taşınmaz malın Kanun’da belirtilen usule göre bilirkişilerce değeri tespit edilmekte ve tespit edilen değer, idare tarafından mal sahibi adına bankaya yatırılarak o taşınmaz mala el konulmaktadır.
Uygulamada asliye hukuk mahkemelerinde kamulaştırma bedel tespiti ve tescil davaları açılırken taşınmazları kamulaştırılan gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri tarafından kamulaştırma işlemlerinin iptali için idari yargıda iptal davaları açılmaktadır. Fakat iptal davasında yürütmeyi durdurma kararı verilmemesi durumunda asliye hukuk mahkemesi bedel tespiti ve tescile ilişkin karar vermekte ve bu karar iptal davası devam ederken kesinleşmektedir. Bu durum da taşınmazları kamulaştırılanlar için mülkiyet hakkının ihlaline ve sonrasında kendi adına tescili için yeni bir dava açmasına sebep olmaktadır. Bu kapsamda verilen Anayasa Mahkemesi’nin 25/10/2023 tarihli ve 2019/2890 başvuru numaralı Genel Kurul kararı ile acele kamulaştırma işlemine ilişkin alınan Bakanlar Kurulu Kararının iptali üzerine kararının etkisiz kalması nedeniyle Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edildiği sonucuna varılmıştır2. Bu yazıda, söz konusu karar hakkında açıklamalara yer verilerek değerlendirmelerimiz paylaşılacaktır.
II. Dava Konusu Somut Olay
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun (“EPDK”) 21/07/2011 tarihli kararı ile İzmir’in Kiraz ve Beydağı ilçelerinde K. Rüzgâr Enerjisi Santrali (“RES”) Projesi için üretim lisansı verilmiştir. Lisans kapsamında yer alan tesislerin kurulabilmesi için gerekli olan ve aralarında başvuruculara ait taşınmazların da olduğu taşınmazların kamulaştırılmasına ilişkin olarak Elektrik Piyasası Kanunu’nun 19’uncu maddesine dayanarak alınan kamu yararı kararı, Kamulaştırma Kanunu’na göre Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanı tarafından 14/04/2014 tarihinde onaylanmıştır.
Kamulaştırma işlemleri için kamulaştırma işlemlerini yapmakla görevli Maliye Bakanlığı’na EPDK tarafından yazılan yazıda, proje için tarım dışı kullanım izni verildiği, projeye ait kamulaştırma planlarının onaylandığı, proje için “Çevresel Etki Değerlendirmesi gerekli değildir.” kararı alındığı, projenin bir an önce işletmeye alınmasında kamu yararı bulunduğu ve kamulaştırma işlemlerinin acele kamulaştırma usulüne göre yapılmasının uygun olduğu belirtilmiştir. Bu yazı akabinde Maliye Bakanlığı, taşınmazların kamulaştırılması için 25/04/2014 tarihinde bakan oluru almış ve Bakanlar Kurulu, 16/05/2014 tarihinde aralarında başvuruculara ait taşınmazların da olduğu taşınmazların acele usulle kamulaştırılmasına karar vermiştir. Bu karar 20/06/2014 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
III. Hukuki Süreç
A. Acele Elkoyma ve Kamulaştırma Bedelinin Tespiti ve Tescili Davaları
Maliye Hazinesi tarafından, taşınmazlara acele elkoyma kararı verilmesi talebi ile 18/11/2014 tarihinde Kiraz Asliye Hukuk Mahkemesi ve 19/11/2014 tarihinde Nazilli 1. ve 2. Asliye Hukuk Mahkemelerinde dava açılmıştır. Mahkemeler, taşınmazlara acele el konulmasına karar vermiştir. Başvurucuların büyük bir kısmı hakkında kamulaştırma bedeli tespiti ve tescil davaları açılmıştır ve taşınmazların Hazine adına tescili ve belirlenen kamulaştırma bedellerinin başvuruculara ödenmesine karar verilmiştir. Hakkında temyizin reddine karar verilen bir başvurucu haricinde diğerleri için bedelin belirlenmesi yöntemi açısından kararlar bozulmuş, yeniden yapılan yargılamada davanın kabulüne karar verilmiş ve bu kararlar 2020 yılında onanarak kesinleşmiştir. Bu yargılamalar sırasında başvurucular tarafından Danıştay’da açılan iptal davasının bekletici mesele yapılması talebinde bulunulmuş ama bu talep yürütmeyi durdurma kararı ibraz edilemediğinden reddedilmiştir.
B. Kamu Yararı, Kamulaştırma ve Acele Usulde Kamulaştırma Kararlarının İptali Talebine İlişkin Davalar
Başvurucular aynı zamanda 30/01/2015 tarihinde malik oldukları taşınmazları kapsayan K. RES Projesi için Bakanlar Kurulu’nun acele kamulaştırma kararının, Maliye Bakanlığı’nın kamulaştırma kararının ve EPDK’nın kamu yararı kararının iptali için dava açmışlardır. Başvurucuların yürütmenin durdurulması talebi reddedilmiştir. 22/02/2016 tarihinde de mülkiyet hakkına kamu yararı amacı doğrultusunda müdahalede bulunularak kamulaştırma yapıldığından enerji yatırımının bir an önce gerçekleştirilebilmesi amacıyla taşınmaza el konulmasına imkân veren Bakanlar Kurulu kararında hukuka aykırılık görülmediği sebebi ile davanın reddine karar vermiştir.
Kararın temyiz edilmesi sonucunda, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu (“İDDK”) tarafından 09/03/2017 tarihinde temyiz taleplerinin kısmen kabulü ile kararının acele kamulaştırmaya ilişkin Bakanlar Kurulu kararı yönünden bozulmasına ve Maliye Bakanlığı’nın kamulaştırma kararı ve EPDK’nın kamu yararı kararı yönünden ise onanmasına kesin olarak karar verilmiştir. Bakanlar Kurulu Kararı’nın iptaline ilişkin kararın gerekçesi, Bakanlar Kurulu kararında hangi gerekçelerle acele kamulaştırma usullünün uygulanmasının istendiği konusunda yeterince açıklamaya yer verilmemiş olmasıdır.
Karar gerekçesi detaylıca incelendiğinde çıkarılması gereken sonuçlar şu şekildedir:
1. Acele kamulaştırma yoluna istisnai olarak başvurulunabilecektir. Kamulaştırma işlemlerinde aciliyet halinin uygulanabilmesi için Bakanlar Kurulu kararında olağanüstü durumların yani aciliyet halinin ve bu hali gerekli kılan durumlar ile acele kamulaştırmanın konusunun ve acele kamulaştırılacak taşınmazların açıkça gösterilmesi gerekmektedir.
2. Acele kamulaştırma ile amaçlanan kamu yararı da somut olarak ortaya konulmalıdır.
3. Acelelik halini belirleme konusunda Bakanlar Kuruluna tanınan yetkinin başka bir makame ya da merciiye kullanıdırılmaması ve yetkinin devrinin söz konusu olmaması gerekmektedir.
4. Bir yerde RES kurulacak olması tek başına acele kamulaştırma yapılması için yeterli değildir.
C. Anayasa Mahkemesi Başvurusu
Başvurucular tarafından tek geçim kaynağı olan ve tarımsal faaliyette kullandıkları taşınmazların bulunduğu kısmı da kapsayan alanların imar planlarında orman ve tarım alanı olarak belirlendiği, RES Projesi kapsamında yapılan kamulaştırma işlemlerinde fayda-maliyet dengesinin gözetilmediği, orman ve verimli tarım alanlarının enerji alanı olarak Şirkete özgülenmesindeki kamu yararı amacının ortaya konulmadığı ileri sürülmüştür. Açtıkları iptal davasında yürütmeyi durdurma taleplerinin on ay süreyle karara bağlanmadığını, bu aşamada asliye hukuk mahkemelerinde devam eden bedel tespit ve tescil davalarının karara bağlanarak kesinleştiğini, oysa kamu yararı, kamulaştırma ve acele kamulaştırma kararlarının bağlı işlem niteliğinde olduğunu ve bu zincirin halkalarının birinde meydana gelen hukuka aykırılığın diğer işlemleri de hukuka aykırı kılacağı hâlde İDDK tarafından kamu yararı ve kamulaştırma kararlarının iptal edilmemesinin kamu müdahalesini orantısız ve keyfî bir duruma soktuğu belirtilmiştir.
Başvurucular acele elkoyma kararının iptal edilmesi nedeniyle işlemin kanunilik unsurunu yitirdiği hâlde taşınmazların idare adına tescil edilmesinin hukuka aykırı olduğunu belirterek özel hayatın gizliliği ve haberleşme hürriyeti, yaşam, kişinin dokunulmazlığı, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama, maddi ve manevi varlığın korunması, adil yargılanma ve mülkiyet haklarının ihlal edildiğini ileri sürerek Anayasa Mahkemesi’ne başvuruda bulunmuşlardır. Bakanlık ise acele kamulaştırma kararı iptal edilmesine rağmen kamulaştırmanın dayanağı olan kamu yararı kararı ve kamulaştırma işleminin iptaline ilişkin davaların reddedilerek kesinleştiğini, İDDK kararı incelendiğinde şeklî bir gerekçeyle kamulaştırma işleminin iptaline hükmedildiğini, kamulaştırma işleminin esasına yani taşınmazın kamulaştırılmasının gerekli olup olmadığına veya kamu yararı amacı taşıyıp taşımadığına yönelik herhangi bir hukuka aykırılık tespiti bulunmadığını belirtmiştir.
IV. Anayasa Mahkemesi’nin Değerlendirmesi ve Kararı
Anayasa Mahkemesi yapmış olduğu değerlendirmede acele kamulaştırma usulünün istinai olması ve amacına aykırı olarak olağan usulde kamulaştırma işleminin yerini alacak şekilde uygulanmaması gerektiğine dikkat çekmiştir. Bu nedenle idarenin olağan usulde kamulaştırma yoluna başvurulmasının neden yetersiz kalacağını ve olağan usulde kamulaştırma yapılması hâlinde ne şekilde zararların meydana geleceğini mutlaka ortaya koyması gerektiğini belirtmiştir. Verilen acele kamulaştırma kararının ise gecikmeye mahal verilmeksizin ve etkili bir şekilde denetlenmesinin hukuk devleti ilkesi ışığında mülkiyet hakkının korunmasının gereği olduğu ve bu denetimi yapacak makamın ise idari yargı mahkemeleri olduğu ifade edilmiştir.
İDDK önceki yıllarda kamu yararı, kamulaştırma ve acele usulde kamulaştırma kararlarının iptali talebine ilişkin davalarda olağan kamulaştırmaya ilişkin kamulaştırma ve kamu yararı kararlarının acele kamulaştırma kararından bağımsız olarak değerlendirilemeyeceğini ve bunların bir bütün hâlinde düşünülmesi gerektiğini değerlendirmekteydi. Fakat İDDK sonradan bu görüşünü değiştirmiş, bu iki süreci birbirinden bağımsız kabul etmiş ve acele kamulaştırma işlemini iptal ederken kamulaştırma kararı ve kamu yararı yönünden işlemleri hukuka uygun kabul ederek davayı reddetmiştir. Bu nedenle de malikler tarafından açılacak yolsuz tescil davalarının başarıya ulaşma ihtimali oldukça azalmıştır.
Oysa asliye hukuk mahkemeleri ve idari yargı mahkemeleri tarafından verilecek kararların birbirleri ile çelişmemesi adına 2942 sayılı Kanun’un 10. maddesinin on dördüncü fıkrası ile kamulaştırma işlemine karşı hak sahipleri tarafından idari yargıda iptal davası açılması ve idari yargı mahkemelerince de yürütmenin durdurulması kararı verilmesi hâlinde idari yargıda açılan davanın bekletici mesele kabul edilerek bunun sonucuna göre işlem yapılacağı hükme bağlanmıştı. Fakat bu hüküm adli yargının idari yargıdaki davayı bekletici mesele yapması için idari yargıda yürütmenin durdurulması kararı verilmesini zaruri kılmaktadır.
Anayasa Mahkemesi bu hususu, idari yargıdaki denetimin etkililiği yönünden yeterli bir güvence teşkil etmediği ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin taleplerin hızlı bir biçimde karara bağlanamadığı veya yürütmenin durdurulması talebinin reddedildiği hâlde esastan iptal kararı verildiği durumlarda kamulaştırma bedelinin tespiti davasının kamulaştırma işleminin iptalinden önce kesinleşmesi riskini tamamen bertaraf etmediği şeklinde değerlendirmiştir. Aynı zamanda adli yargı mercilerinin 2942 sayılı Kanun’un 10. maddesinin on dördüncü fıkrasının sadece kamulaştırma usulü için uygulanacağı ve acele kamulaştırma usulüne uygulanmayacağına ilişkin yorumu da bu hükmün yeterli bir çözüm sağlamadığı değerlendirmesinde bulunulmasına sebebiyet vermektedir.
İdari yargıdaki davanın sonucunun bedel tespiti ve tescil davasında verilecek kararı doğrudan etkileyeceğine şüphe bulunmamaktadır. Acele usulde kamulaştırma işlemlerinde idarelerin talebi üzerine adli yargı mahkemesince çok kısa bir sürede taşınmaza elkoyma kararı verilmekte iken acele usulde kamulaştırma kararının hukuki denetiminin de aynı şekilde olağan kamulaştırma kararı için yapılacak bir hukuki denetimden daha hızlı olması gerekmektedir. Somut olay bakımından Anayasa Mahkemesi, iki yılı aşkın süreyle hukuka uygunluk denetiminin sonuçlandırılmadığı, başvurucuların mülkiyet hakkının kendilerine sağladığı korumadan mahrum bırakıldığı, idari yargı sürecinin uzaması neticesinde başvurucular lehine verilen iptal kararının etkisizleştiği, mahkeme kararının somut bir etki yaratmadığı ve etkili bir yol olarak sonuç doğurmadığı kanaatine varmıştır. Dolayısıyla acele usulde kamulaştırma suretiyle mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir.
Mahkeme ayrıca ihlal sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmasında hukuki yarar olmadığına karar vermiş ve ihlalin tespit edilmesinin başvurucuların uğradığı zararların giderilmesi bakımından yetersiz olduğunu belirtmiştir. Bu nedenle mülkiyet hakkının ihlali nedeniyle sadece ihlal tespitiyle giderilemeyecek manevi zararları karşılığında başvurucuların her birine 2.500 TL ödenmesine karar vermiştir. Kararda ayrıca dava konusu uyuşmazlığın mülkiyet hakkının korunması açısından yapısal bir sorunu ifade ettiği ve bu nedenle idari yargıdaki davanın daha hızlı bir şekilde sonuçlanması, adli yargı merciinin ise idari yargıdan önce karar vermemesini sağlayacak kanuni düzenlemelerin yapılması gerektiği ifade edilerek yapısal sorunların çözümü için kararın bir örneğinin yasama organına bildirilmesine karar vermiştir.
V. Değerlendirme
Yazımızda incelenen Anayasa Mahkemesi’nin bu kararı ışığında acele kamulaştırma işlemlerine ilişkin yargısal süreçlerde ortaya çıkan bir dizi probleme dikkat çekilmiştir. Karar, acele kamulaştırma kararlarına karşı açılan iptal davaları ile bedel tespiti ve tescile ilişkin davaların eş zamanlı ve birbirine paralel yürütülmemesinin mülkiyet hakkının ihlaliyle sonuçlanabileceğini vurgulamaktadır. Öyle ki idari yargı mahkemelerince yürütmenin durdurulması kararlarının zamanında veya hiç verilmemesi veya bu kararların, adli yargı makamlarınca etkili bir şekilde uygulanmaması taşınmazları kamulaştırılanlar bakımından mülkiyet haklarının ihlaline neden olmaktadır.
Bu karar ışığında uygulamadaki bu belirsizliklerin ve tutarsızlıkların giderilmesi ve hukuki süreçlerin daha etkin bir şekilde yönetilmesi için ilgili mevzuatta gerekli düzenlemelerin yapılması gerekmektedir. İnsan Hakları Eylem Planı’nda da mülkiyet hakkının etkili bir şekilde korunması amacıyla acele kamulaştırmaya ilişkin hükümleri de içerecek şekilde 2942 sayılı Kanun ve ilgili diğer mevzuatın gözden geçirileceği belirtilmiş olduğundan ve kararın bir örneği yasama organına gönderildiğinden mülkiyet hakkı ihlaline sebep olan bu uygulama karmaşasının kısa zaman içerisinde giderileceği düşünülmektedir. Mevcut süren davalar yönünden ise Anayasa Mahkemesi’nin bu kararının şimdiden dikkate alınması ve hak ihlallerine yer vermeyecek şekilde yargılama usulünün işletilmesi büyük önem arz etmektedir.